一、工作背景

　　1.国际形势：当前世界进入动荡变革期，公共卫生事件频发、地缘政治冲突升级、极端气候灾害肆虐等相互交织，不稳定、不确定、不安全因素日益突出。我国发展进入战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多的时期，各种风险事件随时可能发生。统筹发展和安全，在发展中更多考虑安全因素，下好先手棋、打好主动仗，有效防范化解各类风险挑战，坚决守住新发展格局的安全底线，是构建新发展格局的重要前提和保障。

　　2.疫情防控经验教训：疫情防控中国内部署了各种类型的应急处置设备设施，顺利完成了紧急状态下的救治任务，但也出现了如医疗资源挤兑、医疗机构超负荷运转，医疗秩序被打乱等诸多问题，随着疫情管控的放开，部分设备设施闲置。如何实现公共卫生设施平时运营和急时保障功能的快速转换，亟需建立健全服务经济社会发展、应对突发公共事件与自然灾害的“平急两用”可持续发展模式和体系，提高风险防范应对能力。

　　3.保障首都应急状态下的安全需求：北京作为大国首都和超大城市，运行系统高度复杂，各种显性和隐性风险交织叠加，应急状态下能否有效、快速地遏制风险，保障城市正常运转，关乎首都安危和国家安全。利用北京“大城市小农村、大郊区小城区”的特点，发挥郊区保障超大特大城市生态安全、运行安全的重要屏障作用，坚持“大城市带动大京郊、大京郊服务大城市”，统筹推进应急管理与乡村治理资源整合，构建“平急两用”体系，成为完善城市功能、筑牢安全防线的重要路径。

　　基于上述背景，2022年10月，时任国家发改委主任何立峰同志到平谷调研时指出，“平谷区要在‘三个统筹’上下功夫，积极探索服务首都发展安全、城市运行有序的有效路径”。10月9日，杨荫凯同志带队到平谷调研，做进一步指导。区委区政府高度重视，第一时间研究制定相关工作方案抓紧破题。国家发展改革委先后三次讨论具体方案。12月28日，何立峰同志在全国发展和改革工作会议上要求推广平谷经验。2023年1月15日，尹力书记专题听取了相关工作汇报。2022年12月29日，殷勇市长听取相关工作方案，2023年2月25日，专题调研平谷时又作出具体指示要求。2月21日，国家发改委社会司刘明司长带队到平谷专题指导。3月10日，刘明司长组织召开专题会听取平谷汇报，确定4月中旬国家发展改革委拟在平谷召开“平急两用”设施建设改造现场会，相关部委、超特大城市及所在省相关负责同志约60人现场观摩，学习推广我区“平急两用”设施建设做法。

　　二、工作目标

　　坚持服务首都、安全发展；坚持系统思维、一体发展；坚持规划管控、科学发展；坚持政府+市场、创新发展。深入贯彻落实党的二十大精神和习近平总书记总体国家安全观，贯彻新发展理念，服务新发展格局，推动高质量发展，以服务首都发展安全为统领，认真落实“三区一口岸”功能定位，坚定不移推进“高大尚”平谷建设，提高“平急两用”整体保障能力，促进城乡融合发展，努力在乡村振兴中走在前列，将平谷区建设成为习近平总书记总体国家安全观践行地、首都城市安全运行重要保障地和平急两用机制模式创新试验田。到到2025年，国家“平急两用”发展先行区形态初步显现，服务首都功能逐步增强；到2030年，国家“平急两用”发展先行区建设取得明显成效，服务首都功能显著提升，到2035年，国家“平急两用”发展先行区基本建成，平急两用功能实现快速切换。

　　三、主要任务

　　所谓的“平急两用”，就是通过在平谷区高水平、高质量建设实施一批现代农业、物流仓储、基础设施、应急设施等硬件设施，以及通过提高应急救援能力、增强城市治理效能、构建平急转换支撑体系等软件要素，共同支撑实现平时服务经济社会发展，急时发挥自然灾害、事故灾害、公共卫生和社会安全等全要素风险处置功能，形成一枚硬币的两面。

　　近年来，平谷区不断增强首都安全保障能力，加速提高城乡建设水平，持续抓好重要农产品稳产保供，大力提升物流枢纽服务能级，已经具备建设国家平急两用先行区的基础。但平急两用体系、建设经验尚未形成成熟经验，且平谷区尚处于建设“平急两用”发展先行区的起步探索阶段，在物资供应保障能力、乡村应急承载潜力、城市治理能力、防控救援应急水平等方面还有较大的提升空间，因此我们提出以下七条具体任务要求：

　　1.推进农业生产稳产保供。树立“大食物观”，以“菜篮子”工程为重点，以蔬菜畜禽水产养殖业高质量发展为核心，以农业中关村建设为支撑，以创建国家农业高新技术产业示范区为目标，构建都市现代农业发展新格局，强化“藏粮于地”、“藏粮于技”、“藏粮于厂”建设，端稳、端牢、端好“首都饭碗”。平时应用先进技术为首都提供高品质的农产品，急时全力保障首都菜粮供给稳定，将平谷区打造成为首都绿色生态农产品“平急两用”保供基地。

　　2.提升物流枢纽服务能级。落实平谷区“服务首都的综合性物流口岸”功能定位，推动京平综合物流枢纽成为国家物流枢纽，结合城郊大仓基地建设，构建畅通的集疏运体系，汇集内外资源，全面提升城市物资调集、仓储、配送的能力。充分发挥中欧班列的桥梁纽带作用，打造中欧班列马坊集散中心，提升京平综合物流枢纽辐射带动能级。平时，发挥关键节点、重要平台、骨干枢纽作用，更好的服务首都物流降本增效、强链补链和“两区”建设；急时，可实现城市物资的快速集结、存储、配送，持续保障首都生活物资供应，推动打造更韧性、更安全、更经济、更低碳、更开放的首都物流高地，保障首都产业链供应链安全稳定。

　　3.挖掘乡村应急承载潜能。乡村是保障超大型城市生态安全、运行安全的基础，以金海湖地区为核心，以乡村休闲综合体、新型乡村社区、交旅核心功能区为支撑，在促进旅游发展、乡村振兴的基础上，嵌入应急保障功能，通过乡村闲置资源盘活利用，平时大力发展休闲旅游产业，促进乡村振兴；急时可实现功能迅速转换，为承接疏散人员提供保障空间，增强超大城市人员集散应急处置能力。

　　4.强化城市综合保障能力。围绕首都超大城市安全发展需要，探索经济发展与公共安全一体统筹、良性互动，提升公建设施应急转换效率，强化交通设施应急转换韧性，夯实市政设施应急转换支撑，平时满足居民日常生活需求，保障社会经济活动正常运行；急时能够实现功能快速转换，为抢险救援、医疗救治、收容保护等工作提供综合保障。

　　5.提高防控救援应急水平。坚持预防为主、平灾结合，高标准规划建设防灾减灾基础设施，全面强化综合防灾减灾能力，完善城市安全监测预警网络，提高城市应急救灾水平，全面提升城市韧性，保障城市安全平稳运行。平时完善突发事件风险防范措施，注重提升医疗卫生服务、事故救援能力水平，在保障日常城市运行和居民生活的基础上，做好防灾减灾储备；急时能够迅速调集应急救援救治队伍和保障物资，避灾设施、通信设施能够提供稳定安全保障支撑。

　　6.提高城市现代治理效能。创新城市治理方式，充分运用数字化智能化新技术，加强城市精细化管理，平时赋能城市管理、急时支撑救援救助，构建“平急两用”现代化城市治理体系，不断增强人民群众的获得感幸福感安全感。

　　7.构建平急转换支撑体系。坚持经济性原则、创新性思维，围绕平时常态运行、急时保障能力迅速提升，构建平急转换标准体系，完善平急转换预案体系，加强平急转换宣传教育，做好平急转换支撑体系建设，实现平时高质量发展和急时高水平安全之间的快速转换。

　　四、推进措施

　　1.强化顶层设计和实施推进。国家发展改革委和市委市政府领导多次到平谷调研，指导我区探索统筹发展与安全、推动乡村振兴和城乡融合发展的路径。区委区政府领导深入分析我区发展基础和区位优势，创造性提出建设国家“平急两用”发展先行区，编制了《亚洲通建设国家“平急两用”发展先行区实施方案》，明确了建设任务和目标，下一步还将成立由区主要领导担任组长的平谷区建设国家“平急两用”发展先行区工作领导小组，系统持续推进落实。领导小组办公室设在区发展改革委，将牵头研究制定好相关工作任务，明确政策清单、项目清单、责任清单，领导小组定期召开工作专题会，研究讨论各项重点任务推进情况，及时协调解决重大问题。事后还会加强评估督导考核，用好用活督查考核结果，充分发挥好激励约束作用。

　　2.坚持政府引导、社会主体。充分尊重市场规律、市场主体意愿，实现有为政府与有效市场高度融合。发挥政府在统筹协调、规划编制、基础设施建设以及营商环境提升方面重要引导作用。积极对接万达、京东、普洛斯等市场主体，发挥头部企业投资建设、开拓市场、打造品牌支撑作用，以市场效益确保平急两用设施可持续高质量发展。

　　3.鼓励改革创新、集约发展。创新投融资、用地政策，增强政策协同效应。试点发行基础设施REITs募集资金用于“平急两用”项目建设。农村地区探索“政府+市场主体+集体经济+农户”四方合作模式，形成多元化的投入体系。研究制定集中成片开发区外用地、农村闲置宅基地盘活政策，盘活利用存量资产和农村闲置资源开展“平急两用”设施建设。

平谷区发展和改革委

2023年4月11日